En overordnet myndighed kan udstede cirkulærer uden lovhjemmel, hvis cirkulæret retter sig til en underordnet myndighed. Over-/underordnelsesforholdet er tilstrækkelig hjemmel.
Derimod forudsætter det lovhjemmel at udstede et cirkulære til en myndighed, der ikke er underordnet den udstedende myndighed. F.eks. kræver det lovhjemmel for en minister at udstede et cirkulære, der er rettet til kommunalbestyrelserne.