»Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser« (specielle bemærkninger) har generelt et fremadrettet sigte, idet fokus er at anvise, hvad der vil gælde efter den foreslåede lovs ikrafttræden. Dette skal ses i modsætning til de almindelige bemærkninger, der har et bagudrettet sigte i den forstand, at de primært har til formål at tydeliggøre, hvad den foreslåede lov vil indebære sammenlignet med den gældende retstilstand.
De specielle bemærkninger bør placeres efter det sammenfattende skema og bør indeholde overskrifter, der ved forslag til hovedlove henviser til de enkelte paragraffer i lovteksten og ved forslag til ændringslove henviser til de enkelte paragraffer og ændringsnumre.
Overskriften til de enkelte paragraffer i forslag til hovedlove bør udformes således:
»Til § …«
Overskriften til de enkelte paragraffer og ændringsnumre i forslag til ændringslove bør udformes således:
»Til § …
Til nr. … «
Er der tale om en omfattende ændringslov, kan den eller de relevante bestemmelsers placering, i den lov der ændres, angives i parentes til sidst i overskriften til det pågældende nummer, så det bliver nemmere at orientere sig i lovforslagets specielle bemærkninger. Rykker en bestemmelse som følge af lovforslaget, angives bestemmelsens nye placering.
Der bør generelt udvises tilbageholdenhed med at »pulje« bemærkningerne til ændringsnumre (f.eks. »Til nr. 2-4«). Dette bør som udgangspunkt alene ske, hvis der er en meget tæt indholdsmæssig sammenhæng mellem de pågældende numre, og der ikke dermed sker brud på nummerrækkefølgen.
Indsættes der med et ændringsnummer flere paragraffer, f.eks. fordi der indsættes et nyt kapitel i hovedloven, kan der indsættes en yderligere overskrift for hver paragraf:
»Til § …
Til nr. …
(Til § …)«
De specielle bemærkninger bør under hver overskrift som udgangspunkt indeholde følgende:
- En beskrivelse af gældende ret.
- En så vidt mulig tekstnær gengivelse af det foreslåede.
- En beskrivelse af forslagets indhold og virkning.
Beskrivelsen af gældende ret bør ske ved anvendelse af nutidsform. Formålet er at gøre det lettere for læseren at forstå, at det beskrevne allerede er gældende ret. Se følgende eksempler på formuleringer:
»Ifølge den gældende § … i lov om … straffes overtrædelser af … med bøde.«
»Det fremgår af § … i lov om …, at udlejeren skal … .«
»Efter x-lovens § … kan ministeren for … fastsætte regler om … .«
Der bør som udgangspunkt være en samlet beskrivelse af gældende ret under hver overskrift. Hvis det findes hensigtsmæssigt, kan beskrivelsen af gældende ret dog opdeles således, at der for hver paragraf, stykke, punktum, nummer, litra m.v. er en beskrivelse af gældende ret efterfulgt af en gengivelse af det foreslåede og en beskrivelse af indholdet og virkningen.
Det vil normalt være tilstrækkeligt at udarbejde en relativt kort beskrivelse af gældende ret, da beskrivelsen alene skal gøre det muligt at forstå det foreslåede i rette kontekst. Hvis gældende ret alene beskrives i hovedtræk, bør der henvises til det sted i de almindelige bemærkninger, hvor gældende ret er mere udførligt gennemgået.
Herefter bør det foreslåede gengives. Gengivelsen bør så vidt muligt være tekstnær. Det bør klart fremgå, hvad ordlyden af det foreslåede er. Gengivelsen af det foreslåede bør desuden stå i et selvstændigt tekstafsnit.
Hver paragraf og hvert stykke, punktum, nummer, litra m.v. bør så vidt muligt behandles for sig, det vil sige, at ordlyden bør gengives og indholdet og virkningen beskrives, før næste paragraf, stykke, punktum, nummer, litra m.v. behandles.
Se følgende eksempler på formuleringer, hvorved det foreslåede gengives tekstnært:
»Det foreslås i § 7, at … .«
»Efter det foreslåede stk. 3 kan ministeren for … . «
»Det foreslås, at der indsættes et nyt § 8, stk. 4. Efter den foreslåede bestemmelse kan forbrugeren kræve, at … . «
»Ifølge det foreslåede stk. 5, 2. pkt., kan den erhvervsdrivende … . «
»Det foreslås, at der i § 10 efter »rettigheder« indsættes »og forpligtelser««.
I forbindelse med den tekstnære gengivelse af den foreslåede paragraf eller det foreslåede stykke, punktum, nummer, litra m.v., bør bestemmelsen kursiveres. Se kursiveringen i eksemplerne ovenfor. Kursiveringen skal bl.a. gøre læseren opmærksom på, at den efterfølgende tekst drejer sig om det foreslåede og ikke om gældende ret. Herudover tjener kursiveringen det formål at inddele teksten, så læsere, der søger oplysninger om en bestemt bestemmelse, hurtigt kan finde det sted i bemærkningerne, hvor bestemmelsen er behandlet. Derfor bør der som udgangspunkt heller ikke kursiveres andet i de specielle bemærkninger.
Efter gengivelsen af den foreslåede paragraf eller det foreslåede stykke, punktum, nummer, litra m.v. bør indholdet og virkningen af den pågældende bestemmelse udførligt og detaljeret beskrives.
Beskrivelsen af bestemmelsens indhold og virkning bør kunne læses uafhængigt af de almindelige bemærkninger. Oplysningerne om bestemmelsens indhold og virkning i de almindelige bemærkninger bør derfor gentages og i almindelighed uddybes i de specielle bemærkninger. Denne beskrivelse kan ikke erstattes af en henvisning til de almindelige bemærkninger.
Bemærkninger, der alene gengiver eller refererer ordlyden af den foreslåede bestemmelse, er i almindelighed utilstrækkelige. Opgaven er netop så præcist som muligt at beskrive indholdet og virkningen af den pågældende bestemmelse og herunder i relevant omfang angive sammenhængen med lovforslagets øvrige regler m.v. Det kan dog forekomme, at en bestemmelse har en så entydig ordlyd, at en nærmere beskrivelse af dens indhold og virkning ikke er nødvendig.
Det forhold, at en bestemmelses ordlyd kan give anledning til vanskelige spørgsmål, bør ikke føre til, at disse spørgsmål forbigås i bemærkningerne. Derimod bør der gives en anvisning på, hvordan de vanskelige spørgsmål forudsættes håndteret.
Herudover er det ofte relevant at forklare begreber, der anvendes i lovteksten, ligesom det kan være hensigtsmæssigt at indsætte eksempler til illustration af den foreslåede retstilstand.
Beskrivelsen af den foreslåede bestemmelses indhold og virkning bør ske ved anvendelse af fremtidsform, hvor ordet »vil« anvendes til at beskrive den fremtidige retstilstand, eller hvor det på anden måde klart fremgår, at det er den foreslåede bestemmelse og ikke gældende ret, der beskrives. Se følgende eksempler på formuleringer:
»Den foreslåede bestemmelse vil medføre, at … .«
»Den foreslåede ændring vil indebære, at … .«
»Ved »formue« i den foreslåede bestemmelse forstås … .«
Gennemgangen i de specielle bemærkninger kan efter omstændighederne indeholde en redegørelse for fagministeriets overvejelser om behovet for og formålet med det foreslåede. Dette er dog i almindelighed kun nødvendigt, når de bagvedliggende overvejelser kan tjene som fortolkningsbidrag ved anvendelsen af bestemmelsen. I modsat fald bør sådanne overvejelser alene fremgå af de almindelige bemærkninger. Bemærkningerne om bestemmelsens formål kan placeres, hvor det konkret vurderes mest hensigtsmæssigt. Eksempelvis kan beskrivelsen af gældende ret efterfølges af et afsnit om, at der er behov for ændring af reglerne for at opnå et ønsket resultat. I så fald kan bemærkningerne om formålet med det foreslåede fungere som en overgang til beskrivelsen af den foreslåede bestemmelse.
Hvis den foreslåede bestemmelse implementerer en bestemmelse i et EU-direktiv, bør dette fremgå af de specielle bemærkninger.
Særligt i forhold til straffebestemmelser bør de specielle bemærkninger indeholde en nærmere redegørelse for kredsen af mulige ansvarssubjekter, ligesom gerningsindholdet bør uddybes, så det bl.a. klart fremgår, hvilken bestemt adfærd der er strafbelagt efter bestemmelsen. Det vil ofte være hensigtsmæssigt at nævne eksempler på situationer, der er omfattet af kriminaliseringen. I de tilfælde, hvor gerningsindhold og strafhjemmel ikke er indeholdt i samme bestemmelse, vil en tilstrækkelig redegørelse efter omstændighederne kunne være indeholdt i bemærkningerne til den bestemmelse, som strafhjemlen henviser til.
De specielle bemærkninger til bestemmelser, der vil have negative konsekvenser for borgernes retssikkerhed, bør indeholde en fyldestgørende beskrivelse af forslagets begrundelse.
Derudover bør der i de specielle bemærkninger til bemyndigelsesbestemmelser så udførligt som muligt redegøres for den påtænkte anvendelse af bemyndigelsen, herunder for de hensyn, der i den forbindelse skal lægges vægt på. Der henvises herom til pkt. 7.2.
Jævnligt opstår spørgsmålet om »lovgivning i bemærkningerne«. Det principielle udgangspunkt er, at selve lovteksten bør udformes på en sådan måde, at alle retsspørgsmål løses her, så bemærkningerne alene har karakter af uddybning og præcisering af anvendte udtryk m.v. Det forudsætter, at den, der affatter lovforslaget, omhyggeligt og grundigt »tænker forslaget igennem«, konstruerer praktiske eksempler, konfronterer dem med lovteksten og herefter om fornødent tilpasser formuleringen af lovteksten, så den er dækkende.
For en realistisk betragtning kan dette udgangspunkt imidlertid ikke gælde undtagelsesfrit. I visse tilfælde er det ikke praktisk muligt eller hensigtsmæssigt at udforme en lovbestemmelse, der på én gang er præcis og samtidig dækkende i alle henseender. Det gælder f.eks., hvis de spørgsmål, som bestemmelsen regulerer, må løses ud fra en flerhed af hensyn, der ikke lader sig beskrive nøjagtigt og udtømmende i en lovtekst. Der kan f.eks. være tale om bemyndigelser til at dispensere fra en lovs bestemmelser eller til at udstede påbud, forbud m.v.
I sådanne tilfælde må selve bestemmelsen ofte konstrueres som en skønsregel (»hvis forholdene taler for det«, »under særlige omstændigheder« m.v.), mens den nærmere angivelse af de hensyn, der skal lægges vægt på, anføres i bemærkningerne.
Nyaffattelse af en bestemmelse (paragraf, stykke, nummer m.v.) indebærer som udgangspunkt, at der skal skrives bemærkninger til hele bestemmelsen, også selv om der for nogle dele af bestemmelsens vedkommende er tale om videreførelse af gældende ret. Det bør i den forbindelse fremgå af de specielle bemærkninger, hvilke dele af bestemmelsen der i givet fald er en videreførelse af gældende ret.
Det er som udgangspunkt ikke tilstrækkeligt, at der i de specielle bemærkninger til bestemmelser, der helt eller delvis viderefører gældende ret, alene henvises til, at den hidtil gældende retstilstand foreslås videreført uændret. Det gælder også i tilfælde, hvor der foretages en sammenskrivning af flere love eller en opdeling af én lov i flere love.
Hvis der er tale om en konsekvensændring, bør det anføres, hvilken bestemmelse den foreslåede ændring er en konsekvens af.
Udtrykket »konsekvensændring« bør alene anvendes, hvis der rent faktisk er tale om en konsekvensændring, det vil sige, hvis ændringen er en nødvendig følge af en anden ændring. Er der ikke tale om en nødvendig følge af en anden ændring, bør udtrykket ikke anvendes, da det i sådanne tilfælde kan sløre, at der er foretaget et indholdsmæssigt valg om, hvordan den foreslåede ordning bør indrettes. Der henvises om konsekvensændringer til pkt. 3.4.5.12.
Hvis der i lovforslaget eller dets bemærkninger henvises til bestemmelser i andre love eller i administrative forskrifter, bør bemærkningerne indeholde citat af bestemmelserne eller de oplysninger om deres indhold, som er nødvendige for forståelsen af lovforslagets indhold og bemærkninger.
Udtrykket »præcisere« og lignende udtryk bør kun anvendes i et lovforslags bemærkninger, når der reelt er tale om præcisering. En præcisering vil bl.a. kunne foreligge, hvis der med lovforslaget rettes op på fortolkningstvivl, f.eks. ved præcisering af en bestemmelses anvendelsesområde, begreber m.v. Derimod vil der ikke være tale om en præcisering, hvis f.eks. rettigheder, pligter, betingelser m.v. indføres, udvides, indskrænkes eller lignende. I disse tilfælde bør udtrykket derfor undgås.