3.2.2.

Tilbagevirkende kraft

     
Opdateret: 04.12.2017

Grundlovens § 22 indeholder følgende bestemmelse om loves ikrafttræden og kundgørelse:

»§ 22. Et af folketinget vedtaget lovforslag får lovskraft, når det senest 30 dage efter den endelige vedtagelse stadfæstes af kongen. Kongen befaler lovens kundgørelse og drager omsorg for dens fuldbyrdelse.«

For at afgøre, hvilket tidspunkt lovgivningsmagten kan fastsætte for en lovs ikrafttræden, kan det være hensigtsmæssigt at sondre mellem to problemstillinger:

a) Det tidspunkt, fra hvilket myndighederne kan anvende loven (håndhævelsestidspunktet), og
b) det tidspunkt, fra hvilket kendsgerninger afføder retsvirkninger i overensstemmelse med loven (virkningstidspunktet).

Det antages, at en lov først kan håndhæves, når lovforslaget er vedtaget og stadfæstet, og loven er kundgjort og trådt i kraft.

Grundloven antages derimod ikke at være til hinder for, at en lov bestemmer, at den skal finde anvendelse på forhold, som ligger forud for dens formelle ikrafttrædelsestidspunkt (håndhævelsestidspunktet). I sådanne tilfælde, hvor virkningstidspunktet indtræder på et tidligere tidspunkt end håndhævelsestidspunktet, taler man om, at loven har »tilbagevirkende kraft«.

Der kan således ikke i almindelighed antages at gælde nogen retlig begrænsning i lovgivningsmagtens frihed til i den enkelte lov at træffe bestemmelse om lovens virkningstidspunkt, herunder at give den tilbagevirkende kraft. Det følger dog af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 7, at strafbestemmelser kun i helt ekstraordinære tilfælde kan tillægges tilbagevirkende kraft. Endvidere vil bebyrdende lovgivning i øvrigt med tilbagevirkende kraft efter omstændighederne kunne indebære et ekspropriativt indgreb. En sådan situation kan eksempelvis opstå i tilfælde, hvor der efter de gældende regler er etableret et retskrav på en bestemt økonomisk ydelse. Hvis en bebyrdende lovændring tillægges materiel virkning for et tidspunkt, der ligger før lovens ikrafttræden, vil der – afhængigt af indgrebets betydning for fortsat at kunne gøre kravet gældende (indgrebets intensitet) – kunne være tale om ekspropriation i forhold til personer, der har etableret et retskrav forud for den nye lovs ikrafttræden.

Det må herudover fremhæves, at det ud fra almindelige retssikkerhedsmæssige betragtninger kan give anledning til væsentlige principielle betænkeligheder at gennemføre bebyrdende love med tilbagevirkende kraft. En sådan fremgangsmåde bør derfor kun benyttes, når afgørende hensyn gør det påkrævet, og således at det tidsrum, hvori loven har tilbagevirkende kraft, bliver så kort som muligt.

Baggrunden for de anførte retssikkerhedsmæssige betænkeligheder kan noget forenklet beskrives således, at enhver borger i princippet bør være i stand til at sætte sig ind i retsregler, der til enhver tid tilsigter at regulere den enkeltes adfærd, således at vedkommende bliver i stand til at indrette sig herpå. Et sådant sikkert kendskab til indholdet vil i princippet først kunne opnås, når lovgivningsproceduren er tilendebragt, og loven er kundgjort. Vælges et tidligere virkningstidspunkt, vil der – selv om borgerne måtte have kendskab til indholdet af lovforslaget – bl.a. kunne opstå usikkerhed med hensyn til, om forslaget gennemføres, og om den endelige lovs nærmere ordlyd.

I praksis har adgangen til at fastsætte et virkningstidspunkt, der ligger tidligere end lovens kundgørelse, navnlig været benyttet i forbindelse med love om afgiftsforhøjelser mv. (stempelafgift, vægtafgift og lignende) for at hindre spekulation »hamstring«, der kunne modvirke formålet med loven i tidsrummet fra lovforslagets fremsættelse og indtil kundgørelsen af den vedtagne lov.

En lov kan efter grundlovens § 22 først håndhæves, når lovforslaget er vedtaget og stadfæstet, og loven er kundgjort og trådt i kraft. Det gælder, uanset om der er tale om en lov, der er bebyrdende eller begunstigende, og uanset om loven er tillagt tilbagevirkende kraft – dvs. at loven har virkning for forhold, der ligger før lovens ikrafttræden.

Den gældende lov vil således skulle overholdes, indtil et eventuelt lovforslag er vedtaget og stadfæstet, og loven er kundgjort og trådt i kraft. Dette gælder – som anført – uanset om lovændringen måtte ske med virkning fra fremsættelsestidspunktet (tilbagevirkende kraft).

En myndighed vil således ikke lovligt kunne meddele personer, at de kan undlade at overholde gældende lovgivning, før en ændringslov er trådt i kraft. En myndighed kan efter omstændighederne dog – efter de regler, der allerede gælder for myndighedens virke – have mulighed for at foretage visse handlinger med henblik på at undlade at håndhæve den gældende lovgivning. Sådanne handlinger vil dog skulle overvejes nøje.

Selv om der i gældende lovgivning f.eks. måtte være mulighed for at sætte sager om lovovertrædelser i bero, vil en beslutning herom dog ikke fritage personer omfattet af loven for at overholde denne frem til det tidspunkt, hvor et lovforslag om ændring af loven er vedtaget og stadfæstet, og loven er kundgjort og trådt i kraft. Personer, der i perioden overtræder loven, vil således pådrage sig et eventuelt strafansvar, der vil skulle håndhæves, hvis lovforslaget ikke bliver vedtaget.

Forbuddet mod håndhævelse før et lovforslag er vedtaget og stadfæstet, og loven er kundgjort og trådt i kraft, er ikke til hinder for, at offentlige myndigheder kan foretage visse forberedelseshandlinger, som er nødvendige af hensyn til at forberede anvendelsen af ny lovgivning. Der kan eksempelvis være tale om information af offentligheden eller udarbejdelse af udkast til bekendtgørelser eller andre administrative forskrifter, der skal træde i kraft samtidig med den nye lovgivning.