2.

Udarbejdelse af lovforslag

     
Opdateret: 30.11.2017

Regler og principper for affattelse af lovforslag
Der gælder en række regler og principper om, hvordan lovforslag affattes. Det drejer sig dels om regler og principper om lovforslagets sproglige udformning og tekniske affattelse, dels om regler og principper, der skal udvises opmærksomhed omkring i forhold til lovforslagets indhold. Dette er vigtigt af hensyn til både borgerne, Folketinget, medierne og de retsanvendende myndigheder.

Borgerne (personer og virksomheder mv.) er lovenes principielle og centrale adressater. Det er deres forhold, som hovedparten af lovgivningen har til formål at regulere. Det er derfor et grundlæggende retssikkerhedsmæssigt princip, at borgerne så vidt muligt skal være i stand til at forstå – og dermed indrette sig efter – lovene.

Folketinget behandler hvert år mere end 200 lovforslag, der angår meget forskellige retsområder. Medlemmerne skal ofte i løbet af kort tid kunne danne sig et overblik over lovforslagets indhold og bl.a. opnå forståelse af, på hvilke punkter den hidtidige retstilstand ændres.

En række lovforslag bliver efter fremsættelsen genstand for debat i medierne. Denne debat er ofte af væsentlig betydning både for lovforslagets behandling i Folketinget og for offentlighedens indstilling til forslaget og dermed til den senere lov. Kvaliteten af debatten beror i vidt omfang på, om medierne sættes i stand til at overskue – og dermed videreformidle – lovforslagets indhold.

Når lovgivningen er vedtaget, anvendes den i praksis i første række af advokater, dommere, anklagemyndighed og andre forvaltningsmyndigheder. Også hensynet til dem stiller væsentlige krav til lovgivningens affattelse. Der må ikke slækkes på kravene til lovgivningens forståelighed mv. i tillid til, at læserens juridiske uddannelse eller træning vil klare de fortolkningsvanskeligheder, som en uklar eller i øvrigt dårlig lovgivning uundgåeligt medfører. En godt og klart affattet lov er under alle omstændigheder en nødvendig forudsætning for en ensartet retsanvendelse og dermed for forudsigelighed og retssikkerhed.

Bl.a. af de anførte grunde kan det ikke i tilstrækkelig grad understreges, at lovforslag skal affattes klart, systematisk, let læseligt og pædagogisk.

Ændringslovforslag eller ny hovedlov?
Det første spørgsmål, som rejser sig, når der er behov for at ændre i en gældende lov, er, om der skal udarbejdes et ændringslovforslag, eller om der i stedet bør udarbejdes forslag til en helt ny lov.

Der kan ikke angives noget fast princip for, hvilken af de to former – ændringslov eller ny hovedlov – der bør vælges. Generelt kan det siges, at en ny hovedlov bør vælges, hvis de foreslåede ændringer bygger på principielle synspunkter, som er nye i forhold til den hidtidige lovgivning, og ændringerne berører et større antal af den gældende lovs bestemmelser. Er der derimod tale om mindre ændringer uden en sådan principiel betydning, er det i almindelighed rigtigst at udforme forslaget som et ændringslovforslag.

Der kan være grund til at pege på, at udarbejdelse af forslag til ny hovedlov kan indebære fordele. Folketinget får typisk et bedre og mere overskueligt grundlag at vurdere retsområdet (og dermed de foreslåede ændringer) på, og fremgangsmåden vil i fagministerierne være egnet til at medføre et bedre lovgivningsarbejde. Skal der fremsættes et forslag til ny hovedlov, tvinges der således til en gennemgang også af de bestemmelser i den gældende lov, som i og for sig ikke ønskes ændret, men som nu skal indeholdes i lovforslaget. Herved bliver der bl.a. lejlighed til at gøre op med eventuelle fortolkningsspørgsmål mv., som den hidtidige administration af loven har givet anledning til.

De nævnte fordele må bl.a. afvejes over for det ofte væsentlig større tids- og ressourceforbrug, som er forbundet med udarbejdelse af forslag til en ny hovedlov frem for forslag til en ændringslov.

Fører de anførte hensyn til, at der udarbejdes et forslag til ændringslov, må det understreges, at der bør udvises meget betydelig omhu ved affattelsen, idet der erfaringsmæssigt er stor risiko for fejl. Sådanne fejl giver ofte anledning til væsentlige problemer, når den vedtagne lov efterfølgende skal anvendes i praksis, herunder når der skal udarbejdes lovbekendtgørelser.

En mangel, som jævnligt ses i forslag til ændringslove, er, at der ikke er foretaget de konsekvensændringer i lovens øvrige bestemmelser eller i anden lovgivning, som de foreslåede ændringer nødvendiggør. Der må således bl.a. foretages en grundig gennemgang af hele den gældende lov og anden lovgivning mv. for at undersøge, hvilke yderligere ændringer af teknisk eller indholdsmæssig karakter de foreslåede bestemmelser fører med sig. Dette er i praksis særlig vigtigt, når der indsættes eller ophæves stykker eller numre mv. i lovteksten med den virkning, at lovens bestemmelser forrykkes. Det kan ikke forventes, at Justitsministeriet undersøger sådanne spørgsmål i forbindelse med den lovtekniske gennemgang.